¿Cómo abordar la implantación de la contabilidad analítica en la Administración Local?

El reto de los costes en el sector local

La disposición transitoria tercera de la ICAL 2013 (recordemos, en vigor desde el 1 de enero de 2015) excepcionaba de la obligación de incluir en las cuentas anuales de los ejercicios 2015 y 2016 la información sobre el coste de las actividades y los indicadores de gestión. A día de hoy YA es una realidad teniéndose que haber informado en la memoria del 2017 por parte de los Ayuntamientos superiores a 50.000 habitantes y demás Entidades Locales de ámbito superior. Ese plazo de moratoria de dos años tenía como objetivo facilitar la implantación de una adecuada contabilidad de costes en las EELL, pero ¿qué se ha hecho durante este tiempo?

Para intentar aproximarnos a conocer el grado de implantación de la contabilidad analítica en nuestras EELL hemos analizado una muestra de 100 memorias del 2017 existentes en el portal de Rendición de Cuentas del TC (www.rendiciondecuentas.es). Para ello, hemos seleccionado 68 Ayuntamientos de población superior a los 80.000 habitantes, siendo las restantes entidades Diputaciones, Cabildos y Consells insulares. Teniendo en cuenta que en el análisis realizado no se han examinado las memorias de Ayuntamientos entre 50.000 y 80.000 habitantes de población, ni Consejos Comarcales ni Mancomunidades, el nivel de cumplimiento de este primer año de obligación es bajo. Sólo han presentado información en las notas 26 y 27, el 34% de las Entidades analizadas.

Sorprenden estos números cuando el cálculo de costes en el sector público local no es algo nuevo. Ya la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de Haciendas Locales regulaba su cálculo.

Pero ¿cuáles son las causas de su no implantación? BONSER considera las siguientes:

• La metodología para su cálculo. Para confeccionar las notas 26 y 27 se debe tener en cuenta:
  • La Resolución de 28 de julio de 2011, de la Intervención General del Estado, por la que se regulan los criterios para la elaboración de la información sobre los costes de actividades e indicadores de gestión a incluir en la memoria de las cuentas anuales del PGCP.
  • Los Principios generales sobre Contabilidad Analítica de las Administraciones Públicas (IGAE 2004).
  • Los Indicadores de Gestión en el ámbito del Sector Público (IGAE 2007).

Si bien estos dos últimos son documentos abiertos a interpretación, la Resolución de 28 de julio de 2011 de la IGAE no deja lugar a dudas, detallando un completo y exhaustivo modelo de costes que no se puede aplicar sistemáticamente a cualquier entidad, requiriendo para ello de una labor de adaptación a las singularidades de cada entidad.

• La contabilidad analítica se sigue entendiendo como un esfuerzo puntual de Intervención o Contabilidad para suministrar información en la memoria de la Cuenta General, en lugar de considerarla como un sistema de información muy relevante para la gestión pública.

En este sentido, creemos que esta “falta de conciencia” es similar a la existente en materia de gestión patrimonial, puesto que muchas entidades simplifican y reducen esta última a la elaboración de un simple “inventario” (entendiendo éste como una simple relación de elementos y, en muchos casos, de facturas) que se presenta con motivo de la rectificación anual o con motivo de los cambios de Corporación originados por las elecciones municipales.

En definitiva, la contabilidad analítica al igual que la gestión patrimonial se ha asumido en muchas entidades con grandes esfuerzos (organizativos, técnicos y económicos) para responder a momentos puntuales de demanda de información, con pésimos o nulos resultados para la gestión y sin explotación posterior de la información.

• En muchos casos, el cálculo de los costes de los servicios o actividades ha sido iniciativa de los responsables de Intervención o Contabilidad con el fin de justificar tasas y precios públicos pero sin implicar, salvo excepciones y de forma puntual, a los gestores responsables de los servicios.

Esto ha tenido como consecuencia que quien calcula los costes en estas entidades habitualmente carece de información y desconoce cómo se prestan los servicios. En este sentido podemos afirmar sin lugar a dudas que la liquidación de costes no puede realizarse desde un despacho con la información extraída de la ejecución presupuestaria y de la contabilidad financiera, sin conocer cómo se realiza el proceso productivo.

Para ello, es necesario contar con quienes son conocedores de cómo se prestan o realizan las actividades y, esto sólo se conseguirá, contando con la colaboración de los diferentes Servicios, Departamentos o Centros Gestores de la entidad.

Conclusión

Al menos este primer año de obligación de reporte de información, la mayoría de las entidades que lo han cumplido han buscado básicamente una salida fácil a este requerimiento de información. Son pocas las entidades, especialmente las de mayor tamaño, que entendemos han presentado niveles adecuados de análisis de información como para creer que aportan valor añadido a la gestión de su entidad.

Confiemos en que esta sensación mejore con el análisis de la información del 2018.

Además, entendemos que la contabilidad analítica local debe superar como único objetivo la obligación de información impuesta por las notas 26 y 27 de la memoria. Se ha de considerar un potente sistema de información que permite:

• Determinar el coste real de las actividades y servicios prestados por la entidad, con independencia de que éstos se financien o no con tasas o precios públicos.
• Ayudar en la toma de decisiones sobre la prestación de los servicios públicos mediante externalización o remunicipalización.
• Analizar el empleo de los recursos públicos desde la perspectiva de la eficacia y economía, posibilitando un control de gestión sobre aspectos concretos de la entidad.
• Contribuir a la elaboración y evaluación de los presupuestos.
• Justificar el importe de ayudas, fondos comunitarios, transferencias y subvenciones.

Factores de éxito para implantar una contabilidad analítica

BONSER entiende que es preciso contar, al menos, con los siguientes elementos:

• Con una planificación realista y, acorde con los recursos disponibles que permita abordar el proyecto con garantía de éxito: antes de ejecutar nada se ha de planificar todo lo que se quiere realizar.
• Con una identificación clara de los fines u objetivos perseguidos con su implantación: cumplir únicamente con la rendición de cuentas, obtener el coste real de los servicios públicos, clarificar el empleo de los recursos públicos y otros.
• Con un liderazgo, voluntad y autoridad política.
• Con la participación activa de todos los Servicios o Departamentos involucrados porque son usuarios finales de la información.
• Con la participación del Departamento o Servicio de informática que garantice el flujo de información de los orígenes de datos implicados: el presupuesto, la nómina, el patrimonio y la contabilidad financiera, entre otros.
• Con el diseño y definición del modelo de contabilidad de costes que se ajuste a los requerimientos de la entidad, que responda a las demandas de información y que sea fácil de mantener.

Si no tenemos en cuenta los factores antes relacionados, el coste real de los servicios se convertirá en una versión evolucionada (una versión 2.0) que no “mejorada” del coste efectivo. Como sabemos, el coste efectivo no es una herramienta de gestión sino una herramienta de transparencia y mera comparabilidad.

Adicionalmente, la entidad ha de tener claro desde el inicio que implantar un buen sistema de contabilidad analítica puede implicar varios años de trabajo, un cambio cultural y trabajo adicional al que se realiza en la actualidad. De nuevo, algo similar a lo que nos encontramos a la hora de implantar un buen sistema de gestión patrimonial. Ambos sistemas de nada sirven si no se encuentran permanentemente actualizados permitiendo que la información que proporcionen sea útil para la gestión de sus destinatarios ya sean: órganos de alta dirección, órganos de gestión funcional intermedia, órganos de gestión funcional operativa o usuarios externos a la entidad.